Dirigente Scolastico/Datore lavoro: Quadro norme/giurisprudenza

ID 9826 | Rev. 1.0 del 20 Dicembre 2021

Chiarimenti e richieste di modifica al D.Lgs. 81/2008 sulla Figura e le Responsabilità Dirigente scolastico/Datore di lavoro sono state più volte sollevate a livello parlamentare.
_______

Update Rev. 1.0 del 20 Dicembre 2021

Legge 17 dicembre 2021 n. 215 di conversione del Decreto Legge n. 146/2021 (Decreto Sicurezza Draghi).

Con la Legge 17 dicembre 2021 n. 215 di conversione del Decreto Legge n. 146/2021 (Decreto Sicurezza Draghi), sono aggiunti all’articolo 18 Obblighi del datore di lavoro e del dirigente del decreto legislativo 9 aprile 2008, n.81 i comma 3.1 e 3.2 dopo il comma 3.

I nuovi comma 3.1 e 3.2 articolo 18 definiscono chiaramente i compiti e le responsabilità dei dirigenti delle istituzioni scolastiche e delle amministrazioni per gli interventi strutturali e di manutenzione degli edifici scolatici e per le modalità di redazione del DVR.
_______

1. Orientamenti ante D.L. 146/2021 convertito con modificazioni in L. 215/2021

L'orientamento della giurisprudenza in materia di sicurezza dei lavoratori e degli ambienti di lavoro scolastici riconosce la titolarità delle relative responsabilità sia:

- ai dirigenti degli Enti locali proprietari degli edifici 
- ai dirigenti delle istituzioni scolastiche.

Ai fini della individuazione del Dirigente Scolastico quale soggetto responsabile in materia di sicurezza sul lavoro, la definizione di 'Datore di Lavoro' fornita dall'articolo 2, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 81/2008 trova riscontro nell'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e ancor prima nel D.M.21 giugno 1996 n. 292 "Individuazione del datore di lavoro negli uffici e nelle istituzioni dipendenti dal Ministero della Pubblica Istruzione, ai sensi dei DD.LL. n. 626/94 e n. 242/96".

La normativa e giurisprudenza per il Dirigente scolastico/Datore di lavoro, trova al momento contrasti, in quanto gli Obblighi del Dirigente sono correlati agli Obblighi dell'Ente locale, e può venire meno la sua l'autonomia decisionale e di spesa, conditio sine qua non per l'individuazione del Dirigente scolastico/Datore di lavoro.
_____

Legale rappresentanza del Dirigente Scolastico (DS)

Ai sensi dell’Art. 25 c.2 del D.Lgs. 165/2001 il Dirigente scolastico ha la legale rappresentanza dell’Istituzione scolastica.
_____

Non completa autonomia decisionale e di spesa del Dirigente scolastico

In effetti, ai sensi dell’Art. 5 del D.Lgs. 165/2001, ad oggi, il dirigente scolastico può stanziare risorse finanziare per:

- avvalersi di tutte le figure professionali esterne o interne alla scuola previste dalla legge sulla sicurezza sui luoghi di lavoro.
- effettuare limitati ma urgenti interventi di adeguamento e messa in sicurezza della scuola.

Per tutti gli altri interventi di messa in sicurezza, che non rientrano nella propria competenza ma rappresentano un rischio per la sicurezza e l’incolumità pubblica della comunità scolastica, deve avvertire tempestivamente gli enti locali responsabili della struttura scolastica e intervenire nell’immediato con misure organizzative.

Gli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici  restano in capo agli Enti locali (Amministrazioni competenti) di cui all’Art. 18 c.3 del D.Lgs.81/08, il dirigente ha assolto hai suoi obblighi con la richiesta del loro adempimento all'amministrazione competente.

Di fatto è presente, quindi:

- una non completa autonomia decisionale e di spesa del DS
- un altro soggetto che ha obblighi, che, ai sensi del D.Lgs.81/08 dovrebbero essere ricondotti al DL.
_____

Dirigente scolastico: poteri decisionali e di spesa

La duplice posizione di garanzia contemplata nel settore scolastico, dovuta al coinvolgimento contemporaneo dell'Amministratore locale che deve provvedere alla manutenzione degli edifici e dell'Amministratore scolastico al quale gli edifici sono assegnati in uso, non trova riscontro nell'individuazione a datore di lavoro del dirigente scolastico, in quanto quest'ultimo non ha autonomi poteri decisionali e di spesa (Dr. R. Guariniello).
______

D.M.21 giugno 1996 n. 292
...
Art. 1. Ai fini ed effetti dei DD.LL. n. 626/94 e n. 242/96 citati in premessa e ferme restando le attribuzioni e le competenze dei dirigenti degli uffici e dei preposti, ove presenti, nei rispettivi ambiti di responsabilità, il datore di lavoro per gli uffici e le Istituzioni Scolastiche dipendenti dal Ministero della Pubblica Istruzione viene individuato, per quanto riguarda gli obblighi di loro competenza, come segue: 

A) Ufficio dell'Amministrazione Centrale: il Direttore Generale del Personale e degli Affari Generali ed Amministrativi 
B) Uffici dell'Amministrazione Periferica: i Sovrintendenti Scolastici ed i Provveditori agli Studi 
C) Istituzioni scolastiche ed educative statali: i Capi delle Istituzioni Scolastiche ed Educative Statali 
D) Conservatori di Musica, Accademie di Belle Arti, Accademie Nazionali di Arte Drammatica e di Danza: i Presidenti dei Consigli di Amministrazione.
...
______

L'individuazione a Datore di lavoro dei Dirigenti scolastici avvenuta con il D.M.21 giugno 1996 n. 292, e la distinzione delle responsabilità dell'Ente proprietario degli edifici scolastici rispetto a quelle del Dirigente scolastico non è stata adeguatamente chiarita dal successivo D.M. 29 settembre 1998 n. 382 "Regolamento recante norme per l'individuazione delle particolari esigenze negli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, ai fini delle norme contenute nel decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modifiche ed integrazioni". 

Infatti, i Dirigenti scolastici non dispongono direttamente di alcuna risorsa economica per esercitare tutte le responsabilità loro attribuita in tema di sicurezza, nè tantomeno per intervenire autonomamente in via ordinaria o straordinaria sui rischi delle strutture degli edifici scolastici.

Inoltre D.Lgs. 81/2008 all'Art. 3 ha disposto che per specifici organismi ed enti, tra i quali gli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, le disposizioni del medesimo debbano essere applicate tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o alle peculiarità organizzative, la cui individuazione era demandata a specifici decreti interministeriali entro 36 mesi ma non sono presenti quelli relativi agli istituti scolastici.
______

D.Lgs. 81/2008
...
Art. 3  Campo di applicazione

1. Il presente decreto legislativo si applica a tutti i settori di attività, privati e pubblici, e a tutte le tipologie di rischio.

2. Nei riguardi delle Forze armate e di Polizia, del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, dei servizi di protezione civile, nonché nell'ambito delle strutture giudiziarie, penitenziarie, di quelle destinate per finalità istituzionali alle attività degli organi con compiti in materia di ordine e sicurezza pubblica, delle università, degli istituti di istruzione universitaria, delle istituzioni dell'alta formazione artistica e coreutica, degli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, degli uffici all'estero di cui all'articolo 30 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, e dei mezzi di trasporto aerei e marittimi, le disposizioni del presente decreto legislativo sono applicate tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o alle peculiarità organizzative ivi comprese quelle per la tutela della salute e sicurezza del personale nel corso di operazioni ed attività condotte dalla Forze armate, compresa l'Arma dei carabinieri, nonché dalle altre Forze di polizia e dal Corpo dei vigili del fuoco, nonché dal Dipartimento della protezione civile fuori dal territorio nazionale, individuate entro e non oltre trentasei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo con decreti emanati, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dai Ministri competenti di concerto con i Ministri del lavoro e della previdenza sociale, della salute e per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

2. La nuova disciplina del D.Lgs. 81/2008 modificata dal D.L. 146/2021

Con la Legge 17 dicembre 2021 n. 215 di conversione del Decreto Legge n. 146/2021 (Decreto Sicurezza Draghi), sono aggiunti all’articolo 18 Obblighi del datore di lavoro e del dirigente  del decreto legislativo 9 aprile 2008, n.81 i commi 3.1 e 3.2 dopo il comma 3.

I nuovi comma 3.1 e 3.2 articolo 18 definiscono chiaramente i compiti e le responsabilità dei dirigenti delle istituzioni scolastiche e delle amministrazioni per gli interventi strutturali e di manutenzione degli edifici scolatici.

Fig. 1 - Amministratore locale e Dirigente scolastico - Flusso obblighi

Fig. 2 - Redazione congiunta Documento di valutazione dei rischi (D.Lgs.81/08 Art. 18 c. 3.2)

3. Sorveglianza attiva Dirigenti

Qualora i dirigenti, sulla base della valutazione svolta con la diligenza del buon padre di famiglia, rilevino la sussistenza di un pericolo grave e immediato, possono interdire parzialmente o totalmente l'utilizzo dei locali e degli edifici assegnati, nonché ordinarne l'evacuazione, dandone tempestiva comunicazione all'amministrazione tenuta, ai sensi delle norme o delle convenzioni vigenti, alla loro fornitura e manutenzione, nonché alla competente autorità di pubblica sicurezza. Nei casi di cui al periodo precedente non si applicano gli articoli 331, 340 e 658 del codice penale.
...

4. Sintesi riferimenti normativi sicurezza comparto scolastico

Ai fini della individuazione del Dirigente Scolastico quale soggetto responsabile in materia di sicurezza sul lavoro, la definizione di 'Datore di Lavoro' fornita dall'articolo 2, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 81/2008  trova riscontro nell'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e ancor prima nel D.M. 21 giugno 1996 n. 292 "Individuazione del datore di lavoro negli uffici e nelle istituzioni dipendenti dal Ministero della Pubblica Istruzione, ai sensi dei DD.LL. n. 626/94 e n. 242/96".

Il D.Lgs. 81/2008 negli artt. 17 e 18 riporta gli obblighi del datore di lavoro e del dirigente in materia di sicurezza sul lavoro.

5. Riferimenti normativi sicurezza comparto scolastico

- Decreto Ministeriale 29 settembre 1998, n. 382, Regolamento recante norme per l'individuazione delle particolari esigenze negli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, ai fini delle norme contenute nel decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modifiche ed integrazioni;

- D.Lgs. 81/2008 all'Art. 3 ha disposto che per specifici organismi ed enti, tra i quali gli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, le disposizioni del medesimo debbano essere applicate tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o alle peculiarità organizzative, la cui individuazione era demandata a specifici decreti interministeriali (da adottare entro 36 mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 81/2008). Tra i provvedimenti di attuazione emanati (quali il D.P.C.M. 28 novembre 2011, n. 231 in relazione alle particolari esigenze connesse all'espletamento delle attività del Dipartimento della protezione civile; il D.M. 16 febbraio 2012, n. 51 per gli uffici all'estero; il D.M. 18 novembre 2014, n. 201 per l'amministrazione della giustizia), non è presente quello relativi agli istituti scolastici.

- D.Lgs.81/08 all'art.18 comma 3, chiarisce in modo apparentemente inequivocabile come gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restino a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. In tale caso gli obblighi previsti si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.
______

D.Lgs.81/08
...
Art. 18 Obblighi del datore di lavoro e del dirigente 
...
3. Gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente decreto legislativo, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. In tale caso gli obblighi previsti dal presente decreto legislativo, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico. 

(in rosso commi introdotti dal D.L. 146/2021 / ndr)

3.1. I dirigenti delle istituzioni scolastiche sono esentati da qualsiasi responsabilità civile, amministrativa e penale qualora abbiano tempestivamente richiesto gli interventi strutturali e di manutenzione di cui al comma 3, necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati, adottando le misure di carattere gestionale di propria competenza nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente.

In ogni caso gli interventi relativi all'installazione degli impianti e alla loro verifica periodica e gli interventi strutturali e di manutenzione riferiti ad aree e spazi degli edifici non assegnati alle istituzioni scolastiche nonché ai vani e locali tecnici e ai tetti e sottotetti delle sedi delle istituzioni scolastiche restano a carico dell'amministrazione tenuta, ai sensi delle norme o delle convenzioni vigenti, alla loro fornitura e manutenzione.

Qualora i dirigenti, sulla base della valutazione svolta con la diligenza del buon padre di famiglia, rilevino la sussistenza di un pericolo grave e immediato, possono interdire parzialmente o totalmente l'utilizzo dei locali e degli edifici assegnati, nonché ordinarne l'evacuazione, dandone tempestiva comunicazione all'amministrazione tenuta, ai sensi delle norme o delle convenzioni vigenti, alla loro fornitura e manutenzione, nonché alla competente autorità di pubblica sicurezza. Nei casi di cui al periodo precedente non si applicano gli articoli 331, 340 e 658 del codice penale.

3.2. Per le sedi delle istituzioni scolastiche, la valutazione dei rischi strutturali degli edifici e l'individuazione delle misure necessarie a prevenirli sono di esclusiva competenza dell'amministrazione tenuta, ai sensi delle norme o delle convenzioni vigenti, alla loro fornitura e manutenzione. Il documento di valutazione di cui al comma 2 è redatto dal dirigente dell'istituzione scolastica congiuntamente all'amministrazione tenuta, ai sensi delle norme o delle convenzioni vigenti, alla fornitura e manutenzione degli edifici.

Il Ministro dell'istruzione, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, con proprio decreto da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, stabilisce le modalità di valutazione congiunta dei rischi connessi agli edifici scolastici.
...
______

DM 29 settembre 1998, n. 382
...
Art. 5. Raccordo con gli enti locali 
1. Il datore di lavoro, ogni qualvolta se ne presentino le esigenze, deve richiedere agli enti locali la realizzazione degli interventi a carico degli enti stessi, ai sensi dell'articolo 4, comma 12, primo periodo, del decreto legislativo n. 626; con tale richiesta si intende assolto l'obbligo di competenza del datore di lavoro medesimo, secondo quanto previsto dal secondo periodo dello stesso comma 12...
______

Riferimenti normativi Edilizia scolastica

Per quanto riguarda invece l'edilizia scolastica, i riferimenti sono:

- D.M. 18 dicembre 1975 - "Norme tecniche aggiornate relative all'edilizia scolastica, ivi compresi gli indici di funzionalità didattica, edilizia ed urbanistica, da osservarsi nella esecuzione di opere di edilizia scolastica ". In realtà tale decreto sarebbe stato abrogato nel 1996 dalla Legge n°23 “Norme per l'edilizia scolastica ", ma la stessa legge 23 ha previsto che rimanessero in vigore gli indici minimi e massimi previsti dal D.M. del 1975 (funzionalità urbanistica, edilizia e didattica) che pertanto attualmente costituiscono il punto di riferimento  principale e indispensabile per definire gli indirizzi progettuali degli edifici scolastici, in attesa della realizzazione di norme tecniche regionali, richiamate  dalla Legge n.23/1996 all'art.5, co.3), ma a tutt'oggi ancora assenti;

- Legge 11 gennaio 1996, n. 23 - "Norme per l'edilizia scolastica", che all'art.3 definisce le 'competenze degli Enti locali', all'art.5 prescrive l'uscita delle 'norme tecniche', che dovranno sostituire quelle dell'abrogato D.M.1975, e all'art.6 istituisce l'Osservatorio per l'edilizia scolastica, presso il Ministero della Pubblica Istruzione (M.I.U.R.), e, infine, all'art.6 prescrive la realizzazione dell'Anagrafe dell'Edilizia scolastica, sempre a cura del M.I.U.R.;

- Prevenzione Incendi scuole - Quadro normativo

In particolare, la Legge 11 gennaio 1996, n. 23 chiarisce direttamente le competenze degli Enti locali, tenuti non solo alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici (Comuni, per le scuole dell'infanzia e del primo ciclo e Province per le scuole del secondo ciclo) ma altresì alle spese varie di ufficio e per l'arredamento e a quelle per le utenze elettriche e telefoniche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed ai relativi impianti, e, ancora, all'allestimento e all'impianto di materiale didattico e scientifico che implichi il rispetto delle norme sulla sicurezza e sull'adeguamento degli impianti, con obbligo di dare alle scuole parere obbligatorio preventivo sull'adeguatezza dei locali ovvero ad assumere formale impegno ad adeguare tali locali contestualmente all'impianto delle attrezzature. Tale norma prevede addirittura che gli enti territoriali competenti possano delegare alle singole Istituzioni scolastiche, su loro richiesta, funzioni relative alla manutenzione ordinaria degli edifici destinati ad uso scolastico, con obbligo di assicurare alle Istituzioni scolastiche le risorse finanziarie necessarie per l'esercizio delle funzioni delegate. 

Le norme tecniche, che gli Enti locali secondo tale Legge sono tenuti a rispettare, sono demandate al  Ministero dei LL.PP., che, tenuto conto delle proposte dell'Osservatorio per l'edilizia scolastica (M.I.U.R.), deve adottare, con proprio decreto, le norme tecniche-quadro, contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia e didattica indispensabili a garantire indirizzi progettuali di riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale, che successivamente le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, devono a loro volta considerare per approvare specifiche norme tecniche per la progettazione esecutiva degli interventi, definendo in particolare indici diversificati riferiti alla specificità dei centri storici e delle aree metropolitane; nell'attesa della definizione dei sopracitati  Decreto Ministeriale e Norme Regionali, a tutt'oggi non ancora avvenuta, come già riferito nel punto precedente, la Legge 11 gennaio 1996, n. 23 ha prescritto il mantenimento temporaneo degli indici di riferimento contenuti appunto nel D.M. 18 dicembre 1975.

Nella Prevenzione Incendi (ed in particolare nel D.M. 26 agosto 1992), invece, non sono chiarite le competenze e le responsabilità dell'Ente locale e del Dirigente scolastico; pertanto, a seguito della trasmissione di opportuni quesiti, nell'ultimo decennio è intervenuta l’Avvocatura Generale dello Stato, in merito alla titolarità degli adempimenti relativi alla sicurezza antincendio negli edifici scolastici, con il parere prot. CS 33778/2010 del 13/12/2010 e la successiva nota di chiarimento prot 55576 P del 15/02/2012.

Sentenze Cassazione

Sentenze rilevanti Corte di Cassazione in materia di sicurezza nelle scuole:

- la sentenza n.12223/2016, relativa al crollo del controsoffitto pesante di un’aula del Liceo “Darwin” di Rivoli (TO);
- la sentenza n. 2536/2016, relativa al crollo del Convitto dell’Aquila per il Convitto, a seguito del terremoto del 2009;
- la sentenza n. 20051/2016, relativa all’improvvisa caduta di un’anta di un cancello di una scuola statale a Casteldaccia (PA);
- la sentenza n. 30143/2016, relativa all’accertamento dei VVF in una scuola nel Comune di Succivo (CE) per mancata verifica degli estintori e impianto idrico non funzionante;

Tali sentenze hanno evidenziato "le gravi incongruenze della normativa vigente" in quanto ignora che gli edifici scolastici sono di proprietà degli Enti locali (comune, provincia e area metropolitana) e "soltanto a loro la normativa vigente impone gli obblighi relativi alla messa a disposizione nonché ogni intervento strutturale e di manutenzione necessario al fine di garantire la sicurezza prima di tutto degli studenti e, in generale, di tutti gli operatori scolastici.".

Note 

Una posizione del MIUR, vorrebbe limitare gli obblighi attualmente insistenti in capo al dirigente scolastico, quale datore di lavoro, alle sole aree e spazi che gestisce direttamente. Gli altri spazi, come ad esempio, i locali tecnici, i sottotetti non utilizzati e i tetti potrebbero essere individuati quali luoghi di esclusiva competenza ed accesso (e quindi responsabilità) dell'ente locale proprietario, anche n riferimento ai locali adibiti a cucine, mense o bar che, di conseguenza, potrebbero essere individuati quali luoghi per i quali gli obblighi e la responsabilità sono riconosciuti ad esempio in capo al titolare della ditta alla quale è affidato il servizio di ristorazione, mensa o bar.
...
segue in allegato

Info e download

Collegati
Decreto-Legge 21 ottobre 2021 n. 146
Legge 17 dicembre 2021 n. 215
D.Lgs. 81/2008 Testo Unico Salute e Sicurezza Lavoro
Decreto 21 giugno 1996 n. 292
Decreto 29 settembre 1998 n. 382 
Titolarita’ adempimenti sicurezza antincendio edifici scolastici
Prevenzione Incendi scuole: la normativa