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Criteri Ambientali Minimi (CAM) negli acquisti verdi (GPP)

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Criteri Ambientali Minimi (CAM) negli acquisti verdi (GPP)

Update 17.07.2019

Panoramica illustrativa

Acquisti Verdi o GPP (Green Public Procurement) è definito dalla Commissione europea come “[...] l’approccio in base al quale le Amministrazioni Pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull’ambiente lungo l’intero ciclo di vita”.

Il GPP è uno strumento di politica ambientale che intende favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale attraverso la leva della domanda pubblica, contribuendo, in modo determinante, al raggiungimento degli obiettivi delle principali strategie europee come quella sull’uso efficiente delle risorse o quella sull’Economia Circolare.

Le autorità pubbliche che intraprendono azioni di GPP si impegnano sia a razionalizzare acquisti e consumi che ad incrementare la qualità ambientale delle proprie forniture ed affidamenti.

Con il nuovo Codice appalti (D.lgs 50/2016), e con le modifiche apportate successivamente con il Correttivo del Codice appalti (D.lgs. 56/2017), il GPP non è più uno strumento volontario ma è diventato obbligatorio

Infatti, l’art. 34 ha introdotto l’obbligo di applicazione, per l’intero valore dell’importo della gara, delle “specifiche tecniche” e delle “clausole contrattuali”, contenute nei criteri ambientali minimi (CAM), “per gli affidamenti di qualunque importo”.

Nel caso di appalti riguardanti lavori di ristrutturazione edilizia, nei casi e nelle modalità previste da un decreto del Ministero dell’Ambiente, i CAM devono essere applicati “per quanto possibile”. Lo stesso articolo prevede che si debba tener conto dei CAM anche per la definizione dei criteri di aggiudicazione di cui all’art. 95 del Codice.

Il nuovo testo dell’art. 213 Codice appalti prevede il monitoraggio dell’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi da parte di ANAC.

Art. 213 co. 9 Codice appalti
...La sezione centrale dell'Osservatorio provvede a monitorare l'applicazione dei criteri ambientali minimi di cui al decreto di cui all'articolo 34 comma 1 e il raggiungimento degli obiettivi prefissati dal Piano d'azione per la sostenibilita' dei consumi nel settore della pubblica amministrazione.

Obiettivi del GPP

- Riduzione degli impatti ambientali
- Tutela della competitività
- Stimolo all’innovazione
- Razionalizzazione della spesa pubblica
- Integrazione delle considerazioni ambientali nelle altre politiche dell’ente
- Miglioramento dell’immagine della pubblica amministrazione
- Diffusione di modelli di consumo e di acquisto sostenibili
- Accrescimento delle competenze degli acquirenti pubblici
- Miglioramento della competitività delle imprese
- Efficienza e risparmio di risorse naturali, in particolare energia
- Riduzione dei rifiuti prodotti
- Riduzione uso sostanze pericolose

Il PAN GPP 

Accogliendo l’indicazione contenuta nella Comunicazione della Commissione europea “Politica integrata dei prodotti, sviluppare il concetto di ciclo di vita ambientale” (COM(2003) 302), e in ottemperanza del comma 1126, articolo 1, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007), il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha elaborato, attraverso un ampio processo di consultazione con enti locali e parti interessate e con la collaborazione degli altri Ministeri Competenti (Economia e Finanze e Sviluppo Economico) e degli enti e strutture tecniche di supporto (CONSIP, ENEA, ISPRA, ARPA), il “Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione" (di seguito PAN GPP). 

Il Piano, adottato con il Decreto Interministeriale dell'11 aprile 2008 (G.U. n. 107 dell'8 maggio 2008), ha l’obiettivo di massimizzare la diffusione del GPP presso gli enti pubblici in modo da farne dispiegare in pieno le sue potenzialità in termini di miglioramento ambientale, economico ed industriale.

Tale Piano, come previsto dallo stesso, è stato aggiornato con Decreto 10 aprile 2013 (G.U. n. 102 del 3 maggio 2013).

Il PAN GPP fornisce un quadro generale sul Green Public Procurement, definisce degli obiettivi nazionali, identifica le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa, su cui definire i ‘Criteri Ambientali Minimi’ (CAM).

Detta inoltre delle specifiche prescrizioni per gli enti pubblici, che sono chiamati a:

- effettuare un'analisi dei propri fabbisogni con l'obiettivo di razionalizzare i consumi e favorire il decoupling (la dissociazione tra sviluppo economico e degrado ambientale)
- identificare le funzioni competenti per l'attuazione del GPP coinvolte nel processo d'acquisto
- redigere uno specifico programma interno per implementare le azioni in ambito GPP

In particolare invita Province e Comuni a promuovere interventi di efficienza energetica presso gli edifici scolastici di competenza

Per la definizione dei criteri ambientali minimi stabilisce una procedura ed istituisce due organismi ad hoc, che assumono anche ulteriori compiti (vedi sezione la gestione del PAN), ciò affinchè possano rispondere alle peculiarità del sistema produttivo nazionale, pur tenendo conto delle indicazioni della Commissione Europea (i criteri ambientali minimi integreranno i criteri di base del toolkit europeo).

Il piano prevede infine un monitoraggio annuale per verificarne l’applicazione, con relativa analisi dei benefici ambientali ottenuti e delle azioni di formazione e divulgazione da svolgere sul territorio nazionale.

Preliminare al Piano d'azione, un rapporto di studio elaborato per conto del Ministero.

La gestione del  PAN GPP

Per assicurare la gestione del PAN GPP, il nuovo piano d’azione 2013 ha previsto:

Il "Comitato di Gestione", cui è affidata l’attività di coordinamento e alcuni compiti squisitamente tecnici, composto dai rappresentanti dei tre Ministeri di riferimento (Ministero dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico e dell’Economia e delle Finanze), dell’ISPRA, della CONSIP, dell'ENEA, da esperti di alcune ARPA e da due rappresentanza delle regioni istituito con DM 185 del 18 ottobre 2007, in seguito sostituito dal DM n.77 del 11 aprile 2012, modificato con l’inserimento di rappresentanti di altre istituzioni nazionali (il MiPAAF e l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici) . Il DM n. 77 dell’11 aprile 2012 è integralmente sostituito dal DM. 361 del 13 dicembre 2013.

La composizione del Comitato di Gestione per l’attuazione del PAN GPP di cui al DM 361 del 13 dicembre 2013 è modificata dal DM 188 del 21 luglio 2014.

In data 21 settembre 2016 con decreto del Ministro dell’Ambiente n. 247 la composizione del Comitato di gestione viene modificata e integrata, abrogando il decreto 188 del 21 luglio 2014.

Il “Tavolo di confronto permanente”, dove il MATTM e la CONSIP si confrontano con le centrali di acquisto regionali sui CAM prima della loro adozione e prima di esaminare le eventuali criticità riscontrate in fase di applicazione.
Tavoli di consultazione con le associazioni di categoria, specifici per ciascuna categoria di prodotto indicata nel Piano

In particolare l’attività di gestione prevede di:

- individuare i requisiti ambientali da introdurre nelle procedure di acquisto per le categorie di prodotti, servizi e lavori oggetto del piano stesso (Criteri ambientali minimi)

- programmare e realizzare le attività relative alla formazione ed alla comunicazione

- impostare e svolgere il monitoraggio utile a verificare l’efficacia del piano d’azione, e controllare l’andamento degli obiettivi da perseguire 

In tal modo si darà seguito ad un metodo di lavoro che ha portato alla definizione condivisa e concertata della parte generale del PAN, che consente di valorizzare le competenze tecniche e le esperienze acquisite dei referenti degli enti sopra indicati, che avranno al contempo una funzione di tramite per rendersi portavoce delle istanze degli enti o delle organizzazioni cui appartengono.

Alcuni componenti sono impegnati anche nel seguire attività ,volte alla costruzione di una Strategia Italiana sulla Politica Integrata dei Prodotti e sul Consumo e Produzione Sostenibili , dal momento che sia il GPP che gli strumenti utili ad individuare la qualità ambientale di beni e servizi rientrano in questo più ampio ambito di politica ambientale, economica ed industriale che risponde all’obiettivo comune di modificare in chiave sostenibile i modelli di produzione e consumo.

In particolare, per la redazione delle proposte di Criteri Ambientali Minimi, il Comitato di Gestione si avvale della collaborazione di specifici gruppi di lavoro composti da tecnici esperti provenienti da amministrazioni pubbliche, associazioni di categoria, enti con specifiche competenze in merito (vedi sezione “criteri in corso di definizione”).

Il monitoraggio dei GPP

A seguito del decreto legge n. 90/2014 convertito in legge n. 114/2014, il quale sopprime l’AVCP e trasferisce le competenze in materia di vigilanza dei contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorruzione, il Ministero dell'Ambiente sta provvedendo a stipulare un nuovo Protocollo d'Intesa per raccogliere i dati per il monitoraggio dell'applicazione del PAN GPP.

Tale obbligo è stato confermato dal nuovo codice degli appalti (d.lgs n. 50/2016) di recepimento delle direttive comunitarie sugli appalti.

Infatti l’art. 34 del codice prevede che i CAM siano applicati in tutte le procedure di acquisto svolte dalle stazioni appaltanti. In particolare diventa obbligatorio inserire nei capitolati di gara almeno le “specifiche tecniche” e le “condizioni di esecuzione contrattuali” contenute nei CAM. Lo stesso articolo prevede che, nell’applicazione dei “criteri di aggiudicazione”, richiamati nel successivo articolo 95, si tenga conto dei criteri premianti indicati dai CAM.

CAM - Criteri ambientali minimi

Il concetto di base del GPP si basa su criteri ambientali chiari, verificabili, giustificabili e ambiziosi per i prodotti e servizi, basati su un approccio a ciclo di vita ea base di prove scientifiche. Nella comunicazione "Gli appalti pubblici per un ambiente migliore" ( COM (2008) 400) la Commissione ha raccomandato la creazione di un processo per definire i criteri comuni di GPP.

I criteri utilizzati dagli Stati membri dovrebbero essere simili per evitare una distorsione del mercato unico e una riduzione della concorrenza a livello dell'UE. Avere criteri comuni riduce notevolmente l'onere amministrativo degli operatori economici e delle amministrazioni pubbliche che attuano GPP. I criteri comuni di GPP sono particolarmente vantaggiosi per le imprese che operano in più Stati membri e le PMI (la cui capacità di padroneggiare procedure di appalto diverse è limitata).

I settori prioritari per l'attuazione del GPP sono stati selezionati attraverso un'analisi multi-critica, tra cui: ambito di miglioramento dell'ambiente; spesa pubblica; potenziale impatto sui fornitori; potenziale per dare un esempio a consumatori privati ​​o aziendali; sensibilità politica; esistenza di criteri pertinenti e facili da usare; disponibilità del mercato e efficienza economica. I criteri UE vengono aggiornati regolarmente.

I criteri GPP si basano su dati provenienti da una base di dati, sui criteri esistenti sul marchio di qualità ecologica e sulle informazioni raccolte dalle parti interessate dell'industria, della società civile e degli Stati membri.

La base di dati utilizza informazioni e dati scientifici disponibili, adotta un approccio a ciclo di vita e impegna gli stakeholder che si incontrano per discutere le questioni e sviluppare un consenso.

L'approccio GPP è quello di proporre due tipi di criteri per ogni settore coperto:

- I criteri fondamentali sono quelli idonei ad essere utilizzati da qualsiasi amministrazione aggiudicatrice in tutti gli Stati membri e affrontare gli impatti ambientali fondamentali. Sono progettati per essere utilizzati con un minimo sforzo di verifica aggiuntiva o un aumento dei costi.

- I criteri globali sono per coloro che desiderano acquistare i migliori prodotti ambientali disponibili sul mercato. Questi possono richiedere ulteriori sforzi di verifica o un lieve aumento dei costi rispetto ad altri prodotti con la stessa funzionalità.

Il GPP non intende specificare ogni aspetto del ciclo di vita di un prodotto. Piuttosto, utilizzando un uso approfondito dell'informazione ecolabel pubblicata e/o del ciclo di vita si concentra su aspetti chiave.

Il Piano d’Azione Nazionale rinvia ad appositi decreti emanati dal Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare, l’individuazione di un set di criteri ambientali “minimi” per gli acquisti relativi a ciascuna delle seguenti “categorie merceologiche":

- arredi (mobili per ufficio, arredi scolastici, arredi per sale archiviazione e sale lettura)
- edilizia (costruzioni e ristrutturazioni di edifici con particolare attenzione ai materiali da costruzione, costruzione e manutenzione delle strade)
- gestione dei rifiuti
- servizi urbani e al territorio (gestione del verde pubblico, arredo urbano)
- servizi energetici (illuminazione, riscaldamento e raffrescamento degli edifici, illuminazione pubblica e segnaletica luminosa)
- elettronica (attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio e relativi materiali di consumo, apparati di telecomunicazione)
- prodotti tessili e calzature
- cancelleria (carta e materiali di consumo)
- ristorazione (servizio mensa e forniture alimenti)
- servizi di gestione degli edifici (servizi di pulizia e materiali per l’igiene)
- trasporti (mezzi e servizi di trasporto, Sistemi di mobilità sostenibile)

Gli acquisti verdi della Pubblica Amministrazione (GPP) sono obbligatori in base all’art. 34 del Dlgs 50/2016 “Codice degli appalti”, che prevedono l’adozione dei “Criteri Ambientali Minimi” o “CAM” contenuti nei documenti approvati, o che verranno approvati in seguito, con Decreto Ministeriale, per ogni categoria di prodotto o servizio. In particolare l’obbligo per le stazioni appaltanti è quello di inserire nei bandi di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei documenti di CAM. Al comma 2 lo stesso articolo sancisce che i CAM siano tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, dando seguito alla raccomandazione, già contenuta nella premessa dei CAM stessi, di inserire nei bandi di gara anche i criteri premianti ivi contenuti.

Essi sono costituiti da più capitoli:

- premessa e indicazioni generali alle stazioni appaltanti, volte ad indirizzare l’ente verso una razionalizzazione dei consumi e degli acquisti.;

- criteri ambientali (e sociali) veri e propri che consistono in “considerazioni ambientali” propriamente dette, collegate alle diverse fasi delle procedure di gara ( specifiche tecniche, caratteristiche tecniche premianti collegati alla modalità di aggiudicazione secondo l’offerta economicamente più vantaggiosa, condizioni di esecuzione dell’appalto) volte a qualificare in senso ambientale sia le forniture che gli affidamenti lungo l’intero ciclo di vita del servizio/prodotto.

I criteri ambientali sono individuati partendo da un’analisi di mercato del settore interessato e attingendo ad un ampia gamma di criteri ambientali, tra i quali quelli proposti dalla Commissione europea nel toolkit europeo GPP o quelli in vigore relativi alle etichette di qualità ecologica ufficiali . Per la loro definizione si attinge anche da altre fonti informative come le normative che impongono determinati standard ambientali, quali le misure adottate nell’ambito della Direttiva ERP (Energy Related Products) relativa all’istituzione di un quadro per l’elaborazione di specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti connessi all’energia, nonché attraverso le indicazioni che provengono dalle parti interessate dell’industria, come le associazioni di categoria.

Inoltre, al fine di agevolare l’attività di verifica da parte delle stazioni appaltanti della conformità alle caratteristiche ambientali richieste, in calce ai criteri, è riportata una “verifica” che riporta le informazioni e la documentazione da allegare in sede di partecipazione alla gara, i mezzi di prova richiesti, e le modalità per effettuare le verifiche in sede di esecuzione contrattuale.

La struttura e la procedura di definizione dei CAM vuole facilitare al massimo il compito delle stazioni appaltanti nell’adozione ed implementazione di una politica GPP ed essere in linea con i principi del Piano d’Azione Nazionale GPP. Le stazioni appaltanti possono infatti utilizzare direttamente nei propri capitolati il testo dei CAM e i relativi mezzi di prova indicati per verificare la conformità delle offerte pervenute ai requisiti ambientali richiesti, così da classificare come “verde” la fornitura od il servizio cui si riferiscono.

La definizione dei CAM rientra fra i compiti assegnati al Comitato di Gestione del GPP. Per la loro elaborazione vengono istituiti dei Gruppi di lavoro composti da esperti e da referenti delle associazioni di categoria dei produttori. I documenti così elaborati vengono sottoposti ad un confronto con gli operatori economici, tramite le associazioni di categoria e successivamente approvati dal Comitato di Gestione. La stesura finale dei CAM viene inviata ai ministeri interessati per acquisire eventuali osservazioni. Infine il documento viene adottato con Decreto del Ministro dell’ambiente e pubblicato in G.U.

CAM IT in vigore

- CAM affidamento del servizio di sanificazione per le strutture ospedaliere e per la fornitura di prodotti detergenti - Decreto 18 ottobre 2016 (G.U. n. 262 del 9 novembre 2016

- CAM affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici per la gestione dei cantieri della pubblica amministrazione - DM 11 gennaio 2017 (G.U. Serie Generale n. 23 del 28 gennaio 2017)

- CAM per l’affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici - Decreto 11 ottobre 2017 (G.U. Serie Generale n. 259 del 06 novembre 2017)

- CAM forniture di ausili per l’incontinenza - Decreto 24 dicembre 2015 (G.U. n. 16 del 21 gennaio 2016)

- CAM acquisto di articoli per l’arredo urbano - Decreto 5 febbraio 2015 (G.U. n. 50 del 2 marzo 2015)

-  CAM affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani (allegato 1)- Decreto 13 febbraio 2014 (G.U. n. 58 dell’11 marzo 2014)

- CAM forniture di cartucce toner e a getto di inchiostro e affidamento del servizio integrato di ritiro e fornitura di cartucce toner e a getto di inchiostro (allegato 2)- Decreto 13 febbraio 2014 (G.U. n. 58 dell’11 marzo 2014)

- CAM affidamento del servizio di gestione del verde pubblico, per acquisto di Ammendanti - aggiornamento 2013, acquisto di piante ornamentali e impianti di irrigazione (Allegato 1)- Decreto 13 dicembre 2013 (G.U. n. 13 del 17 gennaio 2014) 

-  CAM forniture di attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio - aggiornamento 2013 (Allegato 2)- Decreto 13 dicembre 2013 (G.U. n. 13 del 17 gennaio 2014) 

-  CAM Acquisto di carta per copia e carta grafica - aggiornamento 2013 - Decreto 4 aprile 2013 (G.U. n. 102 del 3 maggio 2013)

-  CAM per l’affidamento del servizio di pulizia e per la fornitura dei prodotti per l’igiene (Allegato del D.M.24 maggio 2012, G.U. n. 142 del 20 giugno 2012)

-  CAM Acquisizione dei veicoli adibiti al trasporto su strada - M 8 maggio 2012 (G.U. n. 129 del 5 giugno 2012)

-  CAM Affidamento di servizi energetici per gli edifici - servizio di illuminazione e forza motrice - servizio di riscaldamento/raffrescamento DM 07 marzo 2012 (G.U. n.74 del 28 marzo 2012)

-  CAM Ristorazione collettiva e derrate alimentari - DM 25 luglio 2011 (G.U. n. 220 del 21 settembre 2011)

-  CAM Prodotti tessili - DM 11 gennaio 2017 (G.U. Serie Generale n. 23 del 28 gennaio 2017)

-  CAM Arredi per interni DM 11 gennaio 2017 (G.U. Serie Generale n. 23 del 28 gennaio 2017) 
Decreto 3 luglio 2019 Modifica dell'allegato 1 del decreto 11 gennaio 2017 concernente i criteri ambientali minimi per la fornitura e il servizio di noleggio di arredi per interni. (GU Serie Generale n.167 del 18-07-2019)

CAM acquisizione di sorgenti luminose per illuminazione pubblica, l'acquisizione di apparecchi per illuminazione pubblica, l'affidamento del servizio di progettazione di impianti per illuminazione pubblica - Decreto 27 settembre 2017 GU Serie Generale n.244 del 18-10-2017 - Suppl. Ordinario n. 49

- Guida per l’integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici - Decreto 6 giugno 2012 (G.U. n. 159 del 10 luglio 2012)

- CAM per l'affidamento del servizio di illuminazione pubblica - Decreto 28 marzo 2018 (GU Serie Generale n.98 del 28-04-2018) [in vigore dal 26/08/2018]

- CAM per la fornitura di calzature da lavoro non dpi e dpi, articoli e accessori di pelle - Decreto 17 maggio 2018 (GU Serie Generale n.125 del 31-05-2018)  [in vigore dal 28/09/2018]

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Criteri EU GPP 

- Criteri EU GPP Computer e monitor (2016)

- Criteri EU GPP Prodotti e servizi di pulizia (2012)

- Criteri EU GPP Copia e carta grafica (2004)

- Criteri EU GPP Apparecchiature elettriche ed elettroniche utilizzate nel settore sanitario (2008)

- Criteri EU GPP elettricità (2012)

- Criteri EU GPP Servizi di ristorazione e ristorazione (2008)

- Criteri EU GPP Mobili (2017)

- Criteri EU GPP Prodotti e servizi di giardinaggio (2012)

- Criteri EU GPP Apparecchiature per immagini (2014)

- Criteri EU GPP Progettazione, costruzione e gestione di edifici per uffici (2016)

- Criteri EU GPP Pitture, vernici e segnaletica orizzontale (2018)

- Criteri EU GPP Progettazione, costruzione e manutenzione di strade (2016)

- Criteri EU GPP Rubinetteria sanitaria (2013) 

- Criteri EU GPP Illuminazione stradale e segnali stradali (2012)

- Criteri EU GPP Tessile (2017)

- Criteri EU GPP Toilette e orinatoi (2013)

- Criteri EU GPP Trasporto (2012)

- Criteri EU GPP Infrastruttura delle acque reflue (2012)

-  Criteri EU GPP riscaldamento ad acqua (2014)

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Fonti:
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
Commissione Europea

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